บทคัดย่อ
การผังเมืองในประเทศไทยได้พัฒนามานานหลายทศวรรษ จากการวางผังเมืองเดิมที่เป็นระบบผังมืองแบบอังกฤษ (British Planning System) กระทั่งได้รับอิทธิพลการวางผังเมืองสมัยใหม่ซึ่งเป็นระบบอเมริกันในปี พ.ศ. 2503 และกระทั่งมีการตราพระราชบัญญัติการผังเมือง ในปี พ.ศ. 2518 ต่อมาได้รับการแก้ไขหลายครั้ง และเป็นครั้งที่ 4 ในปี พ.ศ. 2558 แต่สาระสำคัญของการผังเมืองที่เกี่ยวข้องกับภัยพิบัติและผลกระทบของสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงยังไม่ปรากฏชัดเจน แม้ประชาคมโลกได้รณรงค์เรียกร้องให้ร่วมกันลดผลกระทบของสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงและการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ โดยมาตรการผังเมืองถูกกล่าวถึงว่าเป็นมาตรการที่ยั่งยืน และถูกประยุกต์ใช้มานานให้เป็นมาตรการหลักในประเทศที่พัฒนาแล้ว กระแสความเคลื่อนไหวและตื่นตัวเรื่องผลกระทบของสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง เริ่มแผ่ไปทั่วโลกตั้งแต่ปี 1992 ในการประชุมขององค์การสหประชาชาติที่ประเทศบราซิล แต่เรื่องราวของสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงในประเทศไทยกลับมีน้อยมาก และจำกัดความสนใจในกลุ่มนักวิชาการ กระทั่งการประชุมเรื่องเดียวกันอีกครั้งในปี 2012 จึงเริ่มมีความตื่นตัวมากขึ้นในประเทศไทย ล้าหลังประชาคมโลกกว่า 20 ปี แต่ความสนใจยังคงจำกัดในกลุ่มเดิม ไม่มีสาระใดที่เกี่ยวข้องกับการผังเมืองมากนัก จึงเป็นคำถามสำคัญว่า มาตรการด้านผังเมืองที่หลายประเทศนำมาประยุกต์ใช้เพื่อลดผลกระทบด้านสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงนั้น จักสามารถนำมาประยุกต์ใช้ในประเทศไทยได้อย่างไร
ธงชัย โรจนกนันท์. (2561). มาตรการด้านผังเมืองเพื่อลดความเสี่ยงภัยพิบัติและเตรียมรับสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง. วารสารสิ่งแวดล้อม, ปีที่ 22 (ฉบับที่ 3), 9-13.
มาตรการด้านผังเมืองเพื่อลดความเสี่ยงภัยพิบัติและเตรียมรับสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง
Planning Measures for Disaster Risk Reduction and Climate Change Resilience
ธงชัย โรจนกนันท์
กรมโยธาธิการและผังเมือง
การผังเมืองในประเทศไทยได้พัฒนามานานหลายทศวรรษ จากการวางผังเมืองเดิมที่เป็นระบบผังมืองแบบอังกฤษ (British Planning System) กระทั่งได้รับอิทธิพลการวางผังเมืองสมัยใหม่ซึ่งเป็นระบบอเมริกันในปี พ.ศ. 2503 และกระทั่งมีการตราพระราชบัญญัติการผังเมือง ในปี พ.ศ. 2518 ต่อมาได้รับการแก้ไขหลายครั้ง และเป็นครั้งที่ 4 ในปี พ.ศ. 2558 แต่สาระสำคัญของการผังเมืองที่เกี่ยวข้องกับภัยพิบัติและผลกระทบของสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงยังไม่ปรากฏชัดเจน แม้ประชาคมโลกได้รณรงค์เรียกร้องให้ร่วมกันลดผลกระทบของสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงและการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ โดยมาตรการผังเมืองถูกกล่าวถึงว่าเป็นมาตรการที่ยั่งยืน และถูกประยุกต์ใช้มานานให้เป็นมาตรการหลักในประเทศที่พัฒนาแล้ว
กระแสความเคลื่อนไหวและตื่นตัวเรื่องผลกระทบของสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง เริ่มแผ่ไปทั่วโลกตั้งแต่ปี 1992 ในการประชุมขององค์การสหประชาชาติที่ประเทศบราซิล แต่เรื่องราวของสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงในประเทศไทยกลับมีน้อยมาก และจำกัดความสนใจในกลุ่มนักวิชาการ กระทั่งการประชุมเรื่องเดียวกันอีกครั้งในปี 2012 จึงเริ่มมีความตื่นตัวมากขึ้นในประเทศไทย ล้าหลังประชาคมโลกกว่า 20 ปี แต่ความสนใจยังคงจำกัดในกลุ่มเดิม ไม่มีสาระใดที่เกี่ยวข้องกับการผังเมืองมากนัก จึงเป็นคำถามสำคัญว่า มาตรการด้านผังเมืองที่หลายประเทศนำมาประยุกต์ใช้เพื่อลดผลกระทบด้านสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงนั้น จักสามารถนำมาประยุกต์ใช้ในประเทศไทยได้อย่างไร
สภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงและแนวโน้มภัยพิบัติ
ในอดีตมิใช่เพียงประเทศไทย แต่หลายประเทศในโลกต่างถกเถียงถึงสาเหตุของภัยพิบัติ และถูกปฏิเสธว่าไม่เกี่ยวข้องสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง หลายครั้งถูกกระแสการเมืองเบี่ยงเบนเพื่อประโยชน์ในการผลักดันนโยบายการเมือง และเร่งการพัฒนาเศรษฐกิจบางประเภท โดยไม่คำนึงถึงผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรมและธุรกิจที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจำนวนมาก
นักวิทยาศาตร์ใช้เวลานานหลายสิบปีเพื่อรวบรวมข้อมูล และศึกษาวิจัยจนสามารถยืนยันผลการศึกษาได้ว่า สภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงเกี่ยวข้องกับการเกิดภัยพิบัติบ่อยครั้งมากขึ้น และมีความรุนแรงมากขึ้น เอกสารจากงานวิจัยจัดทำโดยสถานศึกษาและสถาบันวิจัยที่มีชื่อเสียงหลายแห่ง ล้วนยืนยันเรื่องนี้ในปัจจุบัน
- พายุที่เกิดขึ้นในยุโรปมีความรุนแรงเพิ่มขึ้นร้อยละ 70 ในระยะเวลา 50 ปีที่ผ่านมา
- พายุเฮอริเคนมีแนวโน้มรุนแรงขึ้นร้อยละ 30 และจักเพิ่มมากขึ้นก่อนสิ้นสุดปี 2100
- ภัยพิบัติน้ำท่วมและภัยแล้งจากสภาพอากาศรุนแรง (Climate Extreme) จักสร้างความเสียหายมากขึ้นให้แก่พื้นที่ที่มีความอ่อนไหวและเปราะบาง (Vulnerable Areas)
สาระสำคัญในรายงานฉบับนี้ กล่าวถึง ภัยพิบัติจากสภาพอากาศรุนแรงมาก หรือ Extreme Weather Disasters โดยมีข้อมูลทางสถิติปรากฏชัด เช่น อุณหภูมิที่สูงขึ้นจนเป็นภัยพิบัติคลื่นความร้อนในปี 2003 ทำให้มีผู้เสียชีวิตในยุโรปมากถึง 22,146 คน และพายุหมุนที่รุนแรงมากขึ้นจนเกิดภัยพิบัติน้ำท่วมใหญ่ใน 11 ประเทศในยุโรปในปี 2002 แต่ความเสียหายในยุโรปยังน้อยกว่าการสูญเสียชีวิตและทรัพย์สินในภูมิภาคต่างๆของโลกโดยเฉพาะประเทศยากจนและล้าหลังในช่วงเวลาเดียวกัน
ข้อมูลเหล่านี้ทำให้ผู้บริหารระดับต่างๆ ต้องยอมรับและปรับเปลี่ยนนโยบายทางการเมือง แนวทางการแก้ไขปัญหาเหล่านี้ถูกทบทวน รัฐบาลหลายประเทศต้องกำหนดวิสัยทัศน์ที่ยาวไกลนับร้อยปีและปรับเปลี่ยนนโยบายด้านสภาพภูมิอากาศ สหภาพยุโรปเป็นผู้บุกเบิกด้านนี้มาตั้งแต่เริ่มแรก ต้องประกาศและกำหนดให้การลดผลกระทบของสภาพภูมิอากาศเป็นวาระแห่งประชาคม
ขณะเดียวกัน เอกสารทางวิชาการจากมหาวิทยาลัยและผู้เชี่ยวชาญด้านสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงจากประเทศต่างๆ ซึ่งล้วนมีข้อสรุปไม่ต่างกันมากนัก โดยเฉพาะแนวโน้มในอนาคตและความผันผวนไม่แน่นอนของสภาพอากาศในแต่ละฤดูกาล ทำให้เกิดความเสี่ยงด้านต่างๆ ตามมา บริบทของภัยพิบัติจากสภาพอากาศรุนแรงมาก หรือ Climate Extreme Disasters จึงเป็นความท้าทายของผู้ที่เกี่ยวข้อง
มาตรการด้านผังเมืองและการป้องกันบรรเทาภัยพิบัติอย่างยั่งยืน
องค์กรระหว่างประเทศ สถาบันวิจัยและสถาบันการศึกษาได้เสนอแนะมาตรการต่างๆ เพื่อบรรเทาผลกระทบของสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงมาอย่างต่อเนื่อง เช่น ธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย (Asian Development Bank) ได้เสนอแนวทางและมาตรการที่น่าสนใจ ข้อเสนอแนะส่วนใหญ่เป็นแนวทางเดียวกันและใกล้เคียงกับองค์กรอื่น โดยจำแนกผลกระทบออกเป็นภาคส่วนต่างๆ (Sectors) เช่น ภาคเกษตรกรรม ภาคสาธารณสุข ภาคอุตสาหกรรม ภาคพลังงาน ภาคทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ภาคสังคมชนบท ภาคเมือง และจำแนกภาคที่เกี่ยวข้องมากขึ้นตามภาวะและสภาพของผลกระทบในแต่ละภูมิภาค
วาระสำคัญ ได้แก่ ข้อตกลงเซนไดว่าด้วยการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ (Sendai Agreement on Disaster Risk Reduction) และข้อตกลงกรุงปารีสว่าด้วยการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Paris Agreement on Sustainable Development) และวาระใหม่ว่าด้วยการพัฒนาเมือง (New Urban Agenda) วาระเหล่านี้มีเป้าหมายในมิติของเวลาเดียวกันคือ บรรลุวัตถุประสงค์ภายในปี 2030
บางกลุ่มนำวาระศตวรรษที่ 21 (Agenda 21) มาผนวก ว่าด้วยการมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) และกำหนดเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการตัดสินใจเรื่องต่างๆ ที่เกี่ยวกับประชาชน กระทั่งถูกกำหนดให้เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการผังเมืองในประเทศไทย ตามการปรับปรุงพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ครั้งที่ 4 ในปี พ.ศ. 2558
ด้วยเหตุนี้ กระแสงานผังเมืองในประชาคมโลกจึงปรากฏเรื่องราวเหล่านี้ เช่น Sustainable Sydney 2030 ในประเทศออสเตรเลีย โดยเน้นสาระความเป็นสีเขียว ความเป็นสากลระดับโลก และการเชื่อมโยงต่างๆ Green, Global and Connect ซึ่งเป็นบริบทนำในงานผังเมือง และเป็นแนวทางในการกำหนดนโยบายจากฝ่ายบริหารในอนาคต จนเป็นกระแสให้มหานครขนาดใหญ่ลงมาถึงระดับชุมชน (Neighborhood) ต่างกำหนดสาระเหล่านี้เป็นแกนสำคัญ (Core) ของการพัฒนาเมือง
หากพิจารณากรณีประเทศไทย บทเรียนจากภัยพิบัติที่เกิดขึ้นในหลายเมืองทั่วประเทศสามารถหยิบยกเป็นตัวอย่างได้มากมาย หน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ดำเนินการตามหน้าที่และความรับผิดชอบของตนเพื่อตอบรับภัยพิบัติ เช่น การแจกจ่ายถุงยังชีพเพื่อบรรเทาผลกระทบของภัยพิบัติ กระทั่งเป็นธรรมเนียมปฏิบัติทุกครั้งเมื่อเกิดภัยพิบัติ หากจำแนกมาตรการการป้องกันและบรรเทาภัยพิบัติที่ปรากฏชัดในระยะเวลาหลายทศวรรษที่ผ่านมา พบว่าหน่วยงานของรัฐให้ความสำคัญมาตรการเน้นสิ่งก่อสร้างเป็นหลักในการป้องกันภัยพิบัติ ดังปรากฏเป็นโครงการขนาดต่างๆ น้อยใหญ่ตามเหตุที่เกิดขึ้น กระทั่งปัจจุบันโครงการเหล่านี้ยังถูกเสนอแนะ พร้อมกับงบประมาณที่สูงมากขึ้น จนเป็นประเด็นถกเถียงถึงความยั่งยืน เพราะไม่สามารถแก้ปัญหาได้อย่างแท้จริง เช่น กรณีโครงการป้องกันน้ำท่วมเมืองหาดใหญ่ สร้างเสร็จในปี 2552 และท่วมใหญ่ในปี 2553 เป็นต้น
แม้มาตรการด้านผังเมืองถูกอ้างอิงและพาดพิงแทบทุกครั้งเมื่อเกิดภัยพิบัติ แต่การบังคับใช้จริงนั้น ประสบปัญหาและอุปสรรคมากมาย เมื่อผนวกหลักการและกระแสความคิดจากประชาคมโลกที่ประเทศไทยต้องปฎิบัติตามพันธะสัญญาแล้ว ยิ่งเป็นความยากลำบากเพิ่มมากขึ้น นับตั้งแต่การลดความเสี่ยงภัยพิบัติด้วยการควบคุมการพัฒนาเมืองไม่ให้ขยายตัวในทิศทางที่จักเพิ่มความเสี่ยง การลดจำนวนประชากรในพื้นที่เสี่ยงภัยเดิม การเตรียมความพร้อมเพื่อรับภัยพิบัติด้วยมาตรการผังเมือง โดยเฉพาะการเพิ่มพื้นที่โล่งและพื้นที่สาธารณะในเมือง เพราะพื้นที่สีเขียวและต้นไม้สามารถลดอุณหภูมิและเพิ่มปริมาณออกซิเจนในเมือง เป็นมาตรการด้านผังเมืองที่บังคับใช้ในประเทศที่พัฒนาแล้ว กรณีประเทศไทยนั้น หากที่ดินราคาแพงมาก ท้องถิ่นจักไม่สามารถเพิ่มพื้นที่โล่งในเมืองให้เพียงพอตามเกณฑ์มาตรฐานความปลอดภัย
โครงสร้างประชากรของประเทศไทยได้ก้าวสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างสมบูรณ์แล้ว ซึ่งเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่สำคัญสำหรับงานผังเมือง แต่ไม่ปรากฏสาระรวมในการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ ผู้สูงอายุเพิ่มจำนวนมากขึ้นอย่างรวดเร็ว และเป็นกลุ่มคนที่มีความเปราะบางมากที่สุด โดยเฉพาะผู้สูงอายุที่ไม่สามารถช่วยเหลือตัวเองได้ หากเกิดภัยพิบัติ การช่วยเหลือจะยากลำบาก กระทั่งปัจจุบัน ยังไม่ปรากฏแนวทางปฏิบัติหรือการจัดเตรียมทรัพยากรหรือสาธารณูปโภคเพื่อเตรียมรับความเปลี่ยนแปลงนี้
สาระสำคัญอื่นที่ยังไม่ปรากฎชัดได้แก่ การพัฒนาเทคนิคในการซ่อมแซมระบบสาธารณูปโภคหลังเกิดภัยพิบัติให้รวดเร็วและดีกว่าเดิม ตามหลักการ Build Back Better ที่กำหนดไว้ในข้อตกลงเซนได นั่นหมายความว่า การออกแบบและวางผังเมืองควรเป็นรูปแบบที่เรียบง่าย (Simple Urban Pattern) เพื่อสะดวกต่อการดูแล ประหยัดงบประมาณ ไม่จำเป็นต้องพึ่งพาระบบที่ยุ่งยากซับซ้อน และใช้เวลาน้อยเมื่อจำเป็นต้องซ่อมแซม ทำให้เมืองสามารถฟื้นฟูและประชาชนกลับมาใช้ชีวิตได้ตามปกติในเวลาที่สั้นที่สุด
อุปสรรคในการดำเนินการที่ประสบบ่อยครั้ง ได้แก่ ขั้นตอนบังคับตามกฎหมายในรูปการมีส่วนร่วมของประชาชนหรือสาธารณชน เนื่องจากสังคมไทยยังเพิกเฉยต่อความรับผิดชอบต่อส่วนรวม การจัดประชุมประชาชนในงานผังเมืองจึงมีผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็นไม่มากนัก บางครั้งน้อยมาก แต่การคัดค้านและคำร้องมักปรากฏตามมาหลังจากประสบปัญหาการบังคับใช้กฎหมาย คำร้องคัดค้านมักเกิดขึ้นในเมืองที่การพัฒนารวดเร็ว มีผลประโยชน์ทับซ้อนและความขัดแย้งสูงมาก เช่น กรุงเทพมหานครและปริมณฑล ฉะเชิงเทรา สระบุรี ชลบุรี ระยอง และ เมืองที่การเก็งกำไรภาคอสังหาริมทรัพย์อย่างรุนแรง เช่น นนทบุร
ลำพังสาระด้านผังเมืองในปัจจุบันเป็นบริบทที่ภาคประชาชนเข้าถึงลำบากมากอยู่แล้ว ชาวบ้านทั่วไปบางคนอ่านแผนที่ไม่เป็น ไม่สามารถสื่อสารถึงความหมายของย่าน (Zoning) และข้อกำหนดตามกฎหมาย ส่วนใหญ่ไม่เข้าใจงานผังเมืองในระยะเวลาที่จำกัด แม้แจกสื่อและสิ่งพิมพ์แล้วก็ตาม เมื่อนำสาระเรื่องภัยพิบัติและผลกระทบของสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงมาผนวกรวมกัน จึงเป็นอุปสรรคมากขึ้นในการทำความเข้าใจ
การเพิ่มพื้นที่โล่งในเมืองเป็นความท้าทายอย่างยิ่ง ด้วยความพยายามในการเพิ่มมาตรฐานพื้นที่โล่งในเมืองให้ได้อย่างน้อย 15 ตารางเมตรต่อประชากรหนึ่งคน เทียบกับกรณีกรุงเทพมหานครในปัจจุบันที่มีพื้นที่โล่งไม่ถึง 5 ตารางเมตรต่อประชากรหนึ่งคน โดยที่ดินในย่านธุรกิจมีราคาสูงเกินกว่างบประมาณของรัฐในการจัดซื้อหรือเวนคืน ในขณะที่นักลงทุนภาคเอกชนต้องการแสวงหาประโยชน์และกำไรให้คุ้มค่ากับราคาที่ดินกลางเมืองเหล่านี้ การเว้นที่ว่างเพื่อเพิ่มพื้นที่โล่งในเมืองจึงไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร
อาจกล่าวได้ว่า มาตรการผังเมืองเป็นมาตรการป้องกันภัยพิบัติที่ยั่งยืนที่สุด หลายประเทศในเอเชีย เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีและไต้หวัน ได้พัฒนาและประยุกต์ใช้มาตรการผังเมืองลดความเสียหายจากภัยพิบัติ ในขณะที่ประเทศอื่นในภูมิภาคเดียวกันยังเผชิญปัญหาภัยพิบัติที่สร้างความเสียหายมากขึ้นและมากขึ้น
Anderson J. (2006), Climate Change and natural Disasters; Scientific evidence of a possible Relation between recent natural Disasters and Climate Change, the European Parliament’s Environment, Public health and Food Safety Committee. Brussels, Belgium
United Nations (2015), Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 20015-2030, The Secretariat for Disaster Risk Reduction, UN, New York, USA
